营改增全覆盖难度有多大?六大关键词解读2015税改


            2015310日下午,财政部财政科学研究所长兼书记刘尚,围绕新一轮个税修订时间表、落实减税清费政策的难度有多大等问题进行了两会特别访谈。刘尚希认为,减税清费也能反映出积极财政政策力度的扩大。他表示,结构性的减税和全面的降费显然是一种扩张政策,这对稳增长、调结构、转方式,尤其是鼓励创新创业都有积极的作用。这些方面都是表明积极财政政策的力度确实在加大。

Q:税制改革如何落地?

刘尚希:从整个财税改革的时间表来看,摆在首位的就是预算改革。新《预算法》的出台也是预算改革又大大地向前迈进了一步。今年要落实新的《预算法》,使去年出台的一些预算制度改革措施真正落地。除此之外就是税制改革,老百姓更为关注。税制改革到底应该怎么改,现在一些热点税种的议论很多,大家都在加入讨论之中。中央在开两会,实际上全国也在开会,也在讨论相关问题。我觉得这种公共讨论是非常好的,这反映了我们国家民主决策的进步。

在税制改革上,到底怎么去推进?我觉得首先是整体的把握。一方面整个税收收入制度要改革,就是大家所熟悉的各个税种怎么改革。再一个是税收征管制度的改革。因为税收收入制度有了,怎么贯彻落实呢?就需要税收征管制度,现在要修改《税收征管法》。通过《税收征管法》的修订,使税收的征管过程更为规范、更加公开、透明,使征纳双方的矛盾纳入法制解决的轨道。加上税收的法制建设,也是重要的方面。

三中全会提出“税收法定”,一个方面是怎么样把实体法,也就是把税种变为法律,现在已经有三个税法,其他的也要逐步的变成法律。由时间表来说,2020年之前要把大大小小的税种都变成法律。我认为这个过程是相当艰巨的。另一方面就是在征税的过程中,要让征纳双方都依法征税、依法纳税。所以税法的执行、税法的司法救济,老百姓、纳税人要按照法律交税,这些都构成了“税收法定”的内容。从税收立法、执法、司法到守法,四个环节是一个整体。所以税制改革在一定意义上讲就是税收法定化、税收法制化推进的过程。

 

关键词一:资源税改革

Q:从存量变存价,如何扩大资源税改革覆盖面?

刘尚希:很显然我们国家的资源布局是不均衡的。对有资源的地方来说,资源税的改革毫无疑问是重要的收入来源。资源税改革的基本方向就是从存量变成存价。以前是按数量征收,比如一吨煤收多少钱,现在是按价格征收。去年12月份在全国推行了煤炭存价征收,今年要进一步的让这项改革措施在全国真正落地。除此以外,资源税的范围要进一步扩展。现在的资源税主要是矿产资源、油气,另外一些资源也应该纳入资源税的范围,比如水体、森林、草原、滩涂这些自然空间也应该纳入资源税的征税范围。

一方面就是要从存量到存价,另一方面是适当的提高税率,作为不同的资源进行考虑。现在地方政府在条例规定的范围之有一定的自主权,比如煤炭的税率改成存价已经是2-10%,地方可以根据本地的实际情况自主选择,整体来说税负有所提升。还要就是范围要适当扩大,就是刚才说的,尤其是没在资源税范围内的要纳税征收范围。等到全部从存量变成了存价,税率和范围调得比较合适,就意味着资源税的改革基本到位。

 

关键词二:消费税改革

Q:如何优化消费税的改革设计,使消费税给地方政府提供一部分有分量的财力来源?

刘尚希:消费税现在还是中央税,至于营改增以后是不是把消费税变成地方税,或者是变成和中央共享的税,还在探讨之中。现在的消费税大概也就是8千多亿,其中一半主要是烟税。消费税的征收范围主要是烟、酒、化妆品、轮胎、燃油、小汽车、摩托车等等,这些都是特定的消费品。我们也调整过征收范围,比如高档手表、实木地板、游艇也纳入了消费税征收的范围。但是,整体上消费税的改革并没有到位,范围还要进一步调整,还需要进一步扩大。

现在的14个税目是不够的。按照现在财税改革的整体方案,消费税改革的基本原则是“三高”,高耗能、高污染和高档消费品,这些要纳入消费税的征收范围。目的是调节消费需求、引导消费行为,在一定意义上也可以间接地调整收入分配,比如高档消费品,买得起的肯定是有钱人。如果消费税的调节力度加大,一定意义上也可以起到调节分配的作用。按照“三高”原则,比如一些有钱的老板有私人飞机,是不是也要纳入进来?还有箱包,普通的包可能就几十块钱、几百块钱,对于贵的,像女同志背的包,有的是好几万,显然是属于高档消费品,像这一类的应该考虑纳入到消费税的征收范围。

所以消费税改革首先是要扩围,总的目标是发挥消费税的调节作用,具体体现就是怎么样节能减排,引导消费行为。同时,也能够促进分配的公平。可能还要对消费税的征收环节进行调整完善,有的在生产环节。以后可能要在销售环节征收,税率可能也要进行适当调整。尽量发挥调节作用,税率要适当提高,比如像烟的税率就曾经调整过。按照世界卫生组织的建议,烟税还要再提,这样有利于控烟。从这个角度来看,要提高烟税的税率也是有必要的。当然,还包括其他的消费品的税率,也需要相应的调整。消费税改革将在今年迈出更大的步子,等到它的范围调整到位、税率调得合适了、征税的环节也调好了,消费税的改革也算基本完成。

 

关键词三、房产税、环境税等立法

Q:今年还要加快房地产税立法、推进环境税改革、在条件成熟时启动新一轮关于个人所得税税法的修订,立法和推进的时间表是怎么样的?

刘尚希:我对立法的具体情况不是十分清楚,这些工作都是人大主导的,政府部门只是参与协助。税收法定的原则提出以后,税制改革除了有些是人大授权国务院以行政的方式推进,比如像营改增,刚刚谈到的消费税、资源税,对于其他的,像刚刚提到的三个税种,房地产税、个人所得税、环境税,这些都要依法的方式推进。这几个税种怎么改革,取决于立法的进程。法律出来了,意味着改革方案就出来了,以后依法实施就可以了。房地产税是大家非常关注的,我们没有办法猜测它的推出时间,只能看房地产税的立法到了什么程度,哪些问题还没解决,这些问题解决了,写进法律条文了,下一步可以操作实施,就可以出台。如果说好多问题是举棋不定、难以解决,觉得写进法律条文是很困难的,可能立法的进程就会延长。

房产税是个小税种,但是大问题,社会高度关注,因为涉及到千家万户的利益。房产税到底应该怎么征,我觉得应该进行可行性研究,首先要从理论上说清楚房产税是什么样的税。同时,还要让老百姓明白,让社会各个方面参与讨论。只要利益达到均衡,税法出台以后才能真正可操作、可实施。税法的好或不好,除了理论的标准以外,更重要的标准就是老百姓怎么评价。老百姓说能接受,这个税种就是好税种。老百姓不能接受,这个税种恐怕就没有办法推出,就不能说是一个好的税种。

至于环境税的立法,现在可能涉及很多技术问题。因为环境税征收的过程跟其他税种不一样,税务部门没办法单独操作。因为它征收的对象是排放物,比如排放的废气、废水、废渣,这需要测量,这个工作需要由环保部门提供,测量得准不准就涉及到税负,需要两个部门通力合作。这给征管带来了新的难题和挑战,尤其是部门之间的协调合作,这种挑战比技术本身带来的挑战更大。因为现在各个部门站的角度不一样,考虑问题的思路也不一样,合作过程中的磕磕碰碰是难以避免的。这个税种通过立法的出台,真正操作实施,并起到促进环境保护的作用,还要一段时间,这要看怎么立法,以及立法的进程。

至于个人所得税,楼继伟部长在记者会上讲了以后,大家更为关注这个问题。个人所得税在我们国家的规模是7千多亿,占整体税收收入的6%多一点,跟国外相比可能是一个小税种。但是,它的重要性也是不言而喻的,因为它涉及到每个人的钱包。它到底怎么改革,大家认为有钱的人,你负担得起,按能力原则,你应该多负担税,就是说要公平地征税。通过公平地征税促进社会的公平,缩小分配差距,应该起这样的作用。怎么样才能起到这个作用呢?大家的想法就五花八门了,有的说提高起征点,专业的说法叫免征额,或者叫扣除额。是不是提高免征额、起征点就能够解决问题呢?我认为是解决不了的。如果不断地提高起征点,交税的人就越来越少。

现在只有78%的人在交税,90%多的人是不交税的,与个人所得税没关系,因为3500块钱以下的收入是不交税的。在这种情况下,交税的就是少数人,要发挥这个税种的调节作用就很困难。如果不采取这种办法,改换思路,怎么才能变得更加公平呢?我觉得更重要的是要把收入情况和财产情况摸清楚,让真正该交税的人不要偷漏税,首先要做到这一点。如果仅仅是调起征点,而这个问题没有解决,有很多的漏洞,结果只是管了工薪收入阶层,代扣代缴,一分钱也跑不掉。有些有钱人,有各种的避税方法,反而征不到,这就不公平,应该在这方面下工夫。

以后的税收应该考虑综合征收,这不是轻而易举能实现的。现在的11类所得是按不同的税率征收的,应该进行适当的合并。一步到位变成综合征收的话是非常困难的。综合征收就意味着把每一个人的所有收入都要搞清楚,加起来按照年度算账。这里面可能还有其他的扣除。说到扣除的话,征税单位就要相应发生变化,好多人都是以个人为单位,以后可不可以变成按家庭为单位来征税呢?那就是以家庭算总账,所有的收入是多少。然后根据家庭的情况进行相应的扣除,比如抚养小孩、有老人、有特殊的负担,比如还贷,都是用税前扣除,这就叫个性化征税。因为每个家庭的情况不一样,这样一来,税法就会非常复杂。

美国就是按照这种方式征税,税法有上千万字,普通老百姓根本看不明白,必须是专门的人替他交税。他也请税务师。如果没钱请不起税务师,税务局说多少就是多少,你也搞不清楚,他们的税法太复杂了。在这种情况下,要针对每个家庭的差异来征收个人所得税的话,对征管是巨大的挑战。在现有的法制环境下,会不会出现关系税、人情税,我跟你关系好,就给你少开一点。跟你关系不行,就多开一点。怎么样实施有效监督,这是很大的难题。实行以家庭为单位的综合征收,从一般意义上讲好像是有利于公平,或者是可以使个人所得税变得更加公平,但是要操作起来,没有适当的调整,有可能适得其反。所以一定要根据我们国家的国情来考虑。

 

关键词四:营改增扩围

Q2015年,营改增要做到全覆盖,难度有多大?

刘尚希:营改增越往后推进,难度越大。增值税适合制造业征收,现代服务业已经覆盖了一部分,以后要覆盖到所有的行业,剩下的都是难啃的“硬骨头”,比如像不动产,楼部长答记者问的时候已经谈到了这个问题。还有金融业的增值税,实际上也是相当困难的。主要难在增值额的确定上,增值额具有不确定性,确定增值额的时候面临很多技术上的难题。国外要对金融行业征收增值税都是采取变通的简易征收的办法。在我们国家,很显然不可能超越现有的征管水平和征管能力。在现有的征管条件下,也只能采取变通的办法。所以增值税的改革越往后越难。

除了这些行业做到覆盖以外,还面临的问题是增值税税率的档次太多了。增值税本来是中性的税种,它的前提是税率必须单一,不能分很多档。不同的行业分不同的税率,它就不是中性的税种,意味着它给不同行业带来的税负是不一样的,会产生严重的税收扭曲,不利于结构的转型升级。怎么样简化税率,这可能也是今年面临的重要课题。下一步怎么实施,要经过大量的测算分析。税种是向高的看齐,还是向低的看齐,还是向中位数看齐,要考虑各个方面,既考虑财政的收受能力,还要考虑企业的承受能力,还要考虑各个行业之间税负水平的均衡性。只有这样,增值税作为良税,它的中性作用才能真正发挥出来。

 

关键词五:减税清费

Q:加大财政直接投入,落实减税清费政策的难度有多大?政策和措施如何对应和完善?

刘尚希:减税清费是当前的积极财政政策的一项重要内容,也是积极财政政策力度扩大的一种表现。减税就是结构性的减税。刚刚谈到营改增就是减税的效果,减税体现在各个行业,并不仅仅是在服务业消除了重复征税,在制造业也有减税的效果,因为制造业也要购买生产性服务,这可以扣税,也是一种减税的效应。实际上营改增带来的减税效应是最大的。

除此以外,还有针对小微企业的减税,国家出台了几次针对小微企业的减税政策,力度加大了,面也扩大了。针对小微企业的减税政策就是鼓励创业、鼓励创新。因为企业都是由小变大的,尤其是一些小微企业看起来规模小,但它有活力,而且创新意识很强,对于这样的企业,应该通过清费的办法,让它在起步阶段发展得更好。一个是门槛低,容易起步创办企业。在起步以后,要让它容易生存。因为税负高了不容易生存,做不好就死掉了。对于这样的企业,要给它好的税负环境,有利于整个产业结构的优化。减税跟当前的政策基调是吻合的。

除了减税以外,还有降费,主要是行政事业性的降费,去年已经取消了300多项的行政事业性的收费,今年还要进一步对这些收费进行梳理,该取消的取消,该保留的要说明为什么保留。降费要进一步的规范化。税收法定,收费也应当法定。我们现在一说税收法定是就税论税了,把费的问题放在了一边。其实不管是收费,还是收税,只要是政府收的,性质是一样的,也应当收费法定。怎么样在收费方面真正做到法定,也需要加强法制建设。我想这一点要跟全面降费结合起来,而不仅仅是说现在降了,过一阵子说不定又产生了,不能像割韭菜一样,现在割掉一批韭菜,过一阵子又长出来了,这得依靠法制建设才能防止“韭菜现象”。

 

关键词六:清理税收优惠

Q:今年的《政府工作报告》强调要加强对税收优惠政策,特别是区域税收优惠政策的规范管理。这是一项非常艰巨的改革任务。楼继伟部长也提到存在这样一种情况,就是各地的行政性的竞争,今后要维持全国统一市场,不能再搞行政性竞争,要公平的市场竞争。在当前经济面临下行压力期间,您认为清理的标准是什么?清理的步骤应该是怎样的?您的建议是什么?

刘尚希:我认为这个清理是有必要的,而且要加快实施。地方政府搞这种区域之间的竞争,一个重要的手段就是变相的税收优惠,还有各种非税优惠,比如土地出让。怎么样清理呢?我觉得首先要把情况摸清楚,看看到底是什么样的情况。说实话,我们对这些情况不清楚。只有摸清楚了,才能有的放矢。各个地方形成了很多的变相优惠措施,有的已经承诺了,是不是中央一句话就彻底取消了呢?是不是要有一点的过渡措施呢?实际上这也是现实的问题。

不然的话,一些投资者可能要跟政府打官司。当然,你可能说中央调整了,地方政府没有责任,这也涉及到政府的诚信问题。还有现实的问题,企业原来考虑的是在税收优惠的情况下来进行投资运营,现在突然取消了,企业的成本会加大,怎么让企业生存。在经济整体存在下行压力的情况下,这个现实情况也得考虑。所以说清理是大方向,这是整体要求,应当做的。但是,也得根据实际情况,一步一步地做,把情况摸清楚,在这个基础上真正使清理收到实效。

为什么要清理?道理非常简单。如果各个地方都搞变相的税收和非税率优惠,我们的市场就不是全国统一的市场,要让市场在资源配置中发挥基础性作用就很难实现。如果是割据的市场,这个市场就不能起到优化资源配置的作用。所以要形成全国统一的市场,要公平竞争,这些五花八门的优惠政策就要取消掉。取消掉以后,地方可能会问,没有这些政策怎么招商引资?怎么发展经济?靠什么手段呢?实际上这就是转变发展思路的问题。

过去可能是靠好处,变相的税收优惠,给你一块地,表面上招拍挂,实际上是把钱给你了,等于是零地价。这种暗地里给好处的办法进行招商引资,到现在已经不合时宜了,这样只能带来投资行为短期化。政府这样做也是短期化的考虑。通过这种方式引进来的企业能存在多久?地方发展经济怎么办呢?最重要的是完善投资经济发展的环境,这方面是要下功夫的,比如基础设施建设,地方做了很多,这是硬环境。

另一方面更重要的是软环境,地方的体制、政策、社会治安,这些方面是需要地方下功夫去做的。这些如果做到位了,经营的环境非常好,我到你这儿来投资,额外的成本很低,用不着今天拜这个码头、明天拜那个码头,这些节省下来,投资者的成本也降下来了,这些对投资者来说是隐性的成本。这些方面改善的话,环境也大大改善了,有钱赚,资金自然就来了。资本是逐利的,用不着我们吆喝,他看到你这个地方好,自己就跑来了。

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